دولت‌ها در ایران طی سال‌های گذشته، به دلیل شرایط اقتصاد سیاسی حاکم بر کشور، امکان تامین مالی هزینه‌های جاری با اتکا به درآمدهای پایدار مالیاتی را نداشته‌اند. دو مساله اصلی حاکم بر شرایط اقتصاد سیاسی کشور، رویکرد کسب محبوبیت در نهادهای سیاسی کوتاه‌مدت و انتخابی شامل دولت و مجلس و هم‌چنین نبود توافق بین نیروهای مختلف سیاسی در کشور بر سر اولویت‌های هزینه‌کرد بوده است. این شرایط باعث شکل‌گیری مساله کسری بودجه مزمن در اقتصاد ایران شده است. به علاوه رشد هزینه‌های جاری طی سال‌های گذشته باعث شده است تا مخارج عمرانی نیز تحت تاثیر قرار گرفته و درحالی‌که حداقل میزان مخارج عمرانی مورد نیاز برای اقتصاد ایران حدود ۵ درصد تولید ناخالص داخلی برآورد شده است، مخارج واقعی صورت گرفته کمتر از ۲ درصد باشد.
در این شرایط طی سال‌های متمادی استفاده از دارایی‌های طبیعی مثل برداشت نفت به‌عنوان یک چاره برای پوشش کسری بودجه دولت مطرح بوده است. در کنار دارایی‌های طبیعی گزینه در اختیار دیگر، استفاده از دارایی‌های مالی به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم بوده است. به‌طور مشخص اتکا به منابع صندوق‌های بازنشستگی و هم‌چنین شبکه بانکی گزینه‌هایی بوده‌اند که طی سال‌های گذشته به درجات و کیفیت متفاوت در دسترس دولت‌ها قرار داشتند.
با این‌حال طی سال‌های گذشته به‌ویژه پس از دور جدید تحریم‌ها درسال ۱۳۹۷، درآمدهای نفتی به‌عنوان فروش دارایی‌های طبیعی دولت با اختلال مواجه شد و میزان منابع در دسترس دولت به‌شدت کاهش پیدا کرد. برآوردها صورت گرفته حاکی از کاهش درآمدهای حاصل از نفت و فراورده در محدوده بین ۲۵-۴۰ میلیارد دلار سالانه طی ۴ سال گذشته است. از سوی دیگر به دلیل چالش‌های مرتبط با شبکه بانکی شامل وام‌دهی ارتباطی، ورود بانک‌ها به پروژهای سرمایه‌گذاری بلندمدت و هم‌چنین نکول شرکت‌ها در اعطای وام، میزان منابع مازاد بانک‌ها که امکان دسترسی به دولت برای تامین مالی از طریق ابزارهای مانند اوراق را ایجاد کند با چالش جدی مواجه شده است. فروش سهام دولت نیز به دلیل شرایط نامناسب بازار سرمایه در مقیاس مورد نظر دولت امکان‌پذیر نیست. به همین خاطر دولت امکان دسترسی به درآمد حاصل از داریی‌های طبیعی و دارایی‌های مالی را از دست داده است و برای تامین مسائل مرتبط با تامین مالی خود و هم‌چنین افزایش میزان سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها به سمت دارایی‌های فیزیکی روی آورده است.
درحالی‌که طی سال‌های گذشته در بودجه‌های سنواتی واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت به عنوان یک ابزار درآمدی دیده شده بود با این‌حال عملکرد این ردیف از سال ۹۶ تا ۱۴۰۰ مجموعا ۴.۵ ه.م.ت بوده که عملکرد پایینی است. از این‌رو ارزیابی از چالش‌های حقوقی و اجرایی مولدسازی باعث شد تا در سال جاری ذیل مصوبه سران قوا یک سازوکار جدید برای واگذاری اموال مازاد دولت در نظر گرفته شد. برای مولدسازی اموال و دارایی‌های دولت سه هدف فروش اموال مازاد دولت، تکمیل پروژه‌های ناتمام و ایجاد درآمد و جریان نقدی را می‌توان متصور بود که البته هدف دوم و سوم می‌توانند همپوشانی داشته باشند.
با این‌حال مولدسازی دارایی‌های دولت با چند چالش اقتصادی و انگیزشی مواجه است. درخصوص فروش دارایی‌های دولت یا تعیین سهم‌الشرکه دولت برای پروژه‌های مشارکتی مساله اصلی عدم امکان قیمت‌گذاری صحیح این دارایی‌هاست. برخلاف دارایی‌های مالی که در بازار سرمایه مبادله می‌شوند و قیمت روزانه آنها مشخص است و می‌توان بر این اساس مبنای قیمت‌گذاری مناسبی داشت، دارایی‌های فیزیکی همگن نیستند و تفاوت در ویژگی‌های آنها باعث می‌شود که باوجود شباهت ظاهری، قیمت‌های متفاوتی پیدا کنند. در آیین‌نامه در نظر گرفته مبنای اصلی سازوکار مزایده اعلام شده است، با این‌حال نوع حراج و قواعد مربوط به حراج مشخص نیست. طراحی مزایده مناسب پیچیدگی‌های زیادی دارد که به نظر می‌رسد دولت چندان توجهی به این پیچیدگی‌ها ندارد. در ادبیات اقتصادی مربوط به حراج، چالش اصلی برای حراج و مزایده یکی تبانی و احتمال تبانی و یکی دیگر عدم انگیزه برای ورود بازیگران است.
نوعا حراج‌هایی که بر مبنای حراج انگلیسی انجام می‌شوند و موضوع حراج به بالاترین قیمت واگذار می‌شود، با چالش تبانی و عدم تمایل برای مشارکت در حراج مواجه است. این امکان وجود دارد که به‌صورت اشکار یا ضمنی بین افراد مشارکت‌کننده تبانی صورت بگیرد که چه اموالی به چه فرد، گروه یا شرکتی برسد. به علاوه درصورتی‌که احتمال تبانی وجود داشته باشد، انگیزه افراد و گروه‌ها برای شرکت در مزایده کاهش پیدا می‌کند و همین امر باعث می‌شود تا موضوع مورد حراج به قیمت مناسبی واگذار نشود.
چالش دیگر عدم انگیزه برای ورود است. اگر موضوع مزایده به شکلی باشد که برخی از بازیگران احتمال برنده شدن اشخاص یا گروه‌های دیگر را بالاتر تلقی کنند، انگیزه برای ورود سایر بازیگران کمتر می‌شود. برای مثال در صورتی‌که موضوع واگذاری یک قطعه زمین نزدیک یک مجتمع تجاری با قابلیت ساخت پارکینگ باشد، به دلیل اینکه این زمین برای مالک مجتمع تجاری هم‌افزایی بالاتری دارد و این امکان را ایجاد می‌کند که مالک پارکینگ قیمت بالاتری را در حراج اعلام کند، برخی از بازیگران که رقابت و حضور آنها باعث می‌شد تا موضوع مورد حراج به قیمت بالاتری واگذاری شود، انگیزه خود برای ورود را از دست بدهند و زمین با قیمت پایین‌تری واگذار شود.
از این‌رو صرف مزایده بدون در نظر گرفتن شرایط انگیزشی برای جلوگیری از تبانی و افزایش انگیزه ورود، نمی‌تواند به ارزش‌گذاری مناسب این دارایی‌ها منجر شود. به علاوه در آیین‌نامه در نظر گرفته شده برای مولدسازی، در صورتی‌که پس از دوبار مزایده، ملک به فروش نرسد، فرایند واگذاری از طریق مذاکره دنبال خواهد شد. از این‌رو این نگرانی وجود دارد که با قیمت‌گذاری بالا و غیرواقعی مسیر واگذاری از مزایده به مذاکره منتقل شده و در مذاکره مشابه با برخی از خصوصی‌های صورت گرفته قیمت و شرایط واگذاری رانتی باشد.
مساله دوم امکان‌پذیری ایجاد جریان نقدی و درآمد برای موضوع واگذاری در مقیاس کلان است. برای ایجاد جریان نقدی دو دسته پروژه را می‌توان در نظر گرفت. دسته اول، پروژه‌هایی است که کسب‌وکار آنها توسط دولت قیمت‌گذاری می‌شود. برای مثال پروژه‌های نیمه‌تمام بیمارستانی شامل این حوزه می‌شوند. قیمت‌گذاری خدمات درمانی توسط دولت انجام می‌شود. به جز مساله تعیین سهم دولت، در صورتی‌که میزان تامین مالی مورد نیاز برای اتمام و بهره‌برداری به‌صورتی باشد که جریان درآمدی حاصل از فروش کالا و خدمات کفاف هزینه‌های اقتصادی انجام شده را ندهد، بخش خصوصی انگیزه کافی نخواهد داشت. طی سال‌های گذشته در تبصره ۱۹ قانون بودجه این اجازه به دولت داده شده بود که از طریق پرداخت یارانه به بخش خصوصی فاصله بین قیمت فروش دولتی با قیمت اقتصادی را تامین کند. با این حال چالش در تامین مالی و پرداخت مناسب باعث شد که بخش خصوصی انگیزه چندانی برای ورود نداشته باشد که به نظر می‌رسد این چالش همچنان وجود دارد. با این‌حال برخی از پروژه‌ها ممکن است جنبه قیمت‌گذاری توسط دولت را نداشته باشند و بخش خصوصی بتواند مشابه با یک فعالیت خصوصی اقدام به مولدسازی کند. برای مثال بخشی از زمین دولتی را برای ایجاد یک مجتمع تجاری یا فروشگاه خریداری کند و پس از تکمیل منافع حاصل شده را با دولت تقسیم کند. در شرایطی که رشد اقتصادی در ایران طی دهه گذشته متوقف شده است و تقاضای واقعی جدیدی برای اقتصاد ایجاد نشده است، عملا اتخاذ این رویکرد به معنی بیرون‌راندن بخشی از کسب‌وکارها از فعالیت اقتصادی است. در نبود رشد اقتصادی، کیک اقتصادی بزرگ نمی‌شود و عملا کیک موجود بین بازیگران مختلف تقسیم می‌شود و به همین خاطر معنای این تقسیم این است که بخش دیگری از اقتصاد باید سهم کمتری داشته باشد.
به همین خاطر به نظر می‌رسد مولدسازی به معنای فروش و ایجاد جریان نقدی و تکمیل پروژه‌ها با چالش‌های جدی مواجه است. در چنین شرایطی احتمالا بخشی از فرایند مولدسازی به سمت تهاتر بدهی‌های دولت به‌ویژه بدهی به پیمانکاران بخش عمومی سوق پیدا کند. با توجه به امکان چانه‌زنی و قدرت برخی از ذی‌نفعانی که مطالبات از دولت دارند، در صورتی‌که مولدسازی به سمت تهاتر بدهی برود، این گروه جزو برندگان بحث مولدسازی خواهند بود.
تبادل نظر